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www.58atv.com省农信联社的改革目标与模式选择
ʱ䣺2019-10-09

  农村合作金融机构体量位居全国银行业首位,是服务“三农”的金融主力军,作为其行业管理部门——农村信用社省联社改革已成为各方关注的焦点,党中央、国务院最近连续三年对推进省联社改革提出了明确要求,但目前还没有破题。根据习总书记提出的“我们要深化对金融本质和规律的认识,立足中国实际,走出中国特色金融发展之路”的要求,需具体设计农村信用社省联社改革目标模式。

  从目前党的政策和国家法律法规层面看,省联社如果不进行改革,就无法解决以下三个方面的主要问题:

  (一)省联社履职法理依据的问题。从法律角度看,农合机构要接受省联社的行业管理,一是省联社需对农合机构有股份投入,可以股东身份通过法人治理来行使相关权利;二是接受政府公权力部门委托行使管理职能。目前省联社的履职,是省级政府根据国务院有关规定对省联社授权进行的。现在的问题是,有关文件只是明确了省联社对农村信用社的监督管理职责,对改制后的农村商业银行并没有明确规定,在省联社对改制后的农村商业银行没有股权投入,国家又缺乏有关法律法规支持的现实背景下,省联社履职缺乏法理依据。

  (二)省联社淡出行政管理的问题。2012年召开的全国金融工作会议提出“省联社要淡出行政管理,强化服务职能”;2016年中央一号文件《关于落实发展新理念 加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》明确提出,“开展农村信用社省联社改革试点,逐步淡出行政管理,强化服务职能”;2019年1月29日,中国人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》再一次明确提出,“淡化农村信用社省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能,突出专业化服务功能”。无论是“淡出”还是“淡化”,只有深入推进省联社自身的改革,才能实现这一要求。

  (三)落实国有金融资本出资人职责问题。中共中央国务院2018年6月30日印发的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》明确规定,“国有金融资本属于国家所有即全民所有”“国务院和地方政府依照法律法规,分别代表国家履行出资人职责”“按照权责匹配、权责对等、权责统一的原则,各级财政部门根据本级政府授权,集中统一履行国有金融资本出资人职责”“各级财政部门根据需要,可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本”。另外,该文件还规定,“凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益,纳入国有金融资本管理”,并明确要求“推进凭借国家权力和信用支持的金融机构稳步实施公司制改革”。落实农合机构国有金融资本出资人职责,推进“凭借国家权力和信用支持的金融机构”公司制改革,实际涉及两个层面的问题,一是省联社公司制改革及国有金融资本出资人职责落实;二是辖内农村商业银行国有股权的进入及国有金融资本出资人职责的落实。前者直接涉及到省联社改革的问题,要落实后者的问题,首先,可以考虑由市、县政府对农村商业银行注资并委托市、县财政部门履行国有金融资本出资人职责,但这显然与省级政府承担管理和风险处置责任相违背,也更容易造成市、县党委政府对银行人、财、物等具体业务的干预,不利于法人机构的健康发展;那么剩下的选项只能是:由省级财政部门投资对省联社进行股份制改革,将省级政府隐性股东身份显性化;再由省联社对辖内农村商业银行投资入股,也将省级政府隐性股东显性化,从而构建起以股权为纽带的新型经营管理体制。

  将省联社改组为联合服务公司,取消行业管理职能,经营管理层、主要股东内部人控制和市县政府外来干预问题无法解决,对经营出现的较大风险股东也难以承担;将省联社翻牌改名为联合银行,自下而上持股、合作制与股份制错位、双重委托悖论问题仍然无法解决;设立省内统一法人,不符合中央多次提出的“保持农合机构县域法人地位和数量总体稳定”的精神要求;保持省联社现有模式,其弊端更是显而易见,尤其对辖内农合机构已全部改制为农村商业银行的省份,改革尤为紧迫。为此,本文认为,省联社改革的目标模式应为银行省级国有金融控股公司。具体包括以下内涵:

  (一)金融控股公司。即将省联社由合作制改制为股份制性质的国有金融控股公司,再由控股公司投资控股辖内农村商业银行,实现控股公司与辖内农村商业银行的资本联结;国有金融控股公司设立党委,对辖内农村商业银行党的关系进行垂直管理。

  这一模式有利于解决省联社履职的法理依据和“淡出”“淡化”行政管理等问题。改制后的金融控股公司,不再靠政府授权行使行业管理职能,而是依靠《公司法》等规定,以控股股东身份全面履行出资人职能,全面强化公司法人治理,全力强化内部管理,全程强化风险监控。

  有利于维护现有农合体系的完整性。改制后的金融控股公司可以继续整合发挥全系统的人财物优势,加强辖内法人机构的制度建设,强化信贷检查、资金、财务、风险等业务管控和审计监督,继续满足员工培训、产品研发、清算结算和信息科技等服务需求。

  有利于维护县域农合机构法人地位和数量总体稳定。虽然改制后的金融控股公司控股农村商业银行,但农村商业银行的法人地位并没有破坏,现有机构数量并没有减少,信贷资金仍然要遵循不出县的制度规定,不会消弱对县域经济社会发展的支持力度。

  (二)省级国有金融控股公司。即改制后的金融控股公司由省级财政出资控股,投入资金可经国家批准通过发行专项债券等形式加以解决;吸收国有、国有控股和民营企业法人、社会自然人及本系统职工投资入股,以优化公司法人治理,调动发挥系统内职工的积极性、主动性和创造性。原有农合机构自下而上的入股资金及其增值部分,可以通过清产核资予以清退。省级财政部门根据政府授权,集中统一履行国有金融资本出资人职责,统一归口管理控股公司的党建工作。

  这一模式有利于全面落实国有金融资本管理的具体要求。通过省联社改制和控股辖内法人机构,有效实现了中央提出的“推进凭借国家权力和信用支持的金融机构稳步实施公司制改革”的具体要求,将省联社及辖内农村商业银行改制成为国有控股金融机构;有效落实了中央提出的“加强党对金融工作的领导”,实现“推动管资本与管党建相结合,保证党的路线方针政策和重大决策部署不折不扣贯彻落实”的具体规定;推动实现了中央提出的“各级财政部门依法依规履行国有金融资本管理职责,负责组织实施基础管理、经营预算、绩效考核、负责人薪酬管理等工作”的政策要求,妥善解决了原省联社“多头管理、实际悬空”导致外在监督缺失的问题。

  有利于更好落实国家关于下放农合机构管理权限的要求。2003年6月,国务院就明确提出,“改革信用社管理体制,将信用社的管理交由地方政府负责”;2004年6月,国务院办公厅又转文提出,“按照国务院‘关于信用社的管理交由地方政府负责’的要求,由省级人民政府全面承担对当地信用社的管理和风险处置责任”。由省财政出资控股改制后的金融控股公司,再由改制后的金融控股公司投资控股辖内农村商业银行,省级政府隐性股东显性化,进一步提高了两级法人机构的社会公信力,便于更有效监督落实支农支小、发展普惠金融和绿色金融、服务乡村振兴战略、推进金融精准扶贫和农业供给侧结构性改革等社会责任。

  有利于防范市、县级党委政府对农合机构具体业务的干预。由于改制后的省级金融控股公司直接控股农村商业银行,对其党的关系实行垂直管理,直接屏蔽了地方党委、政府对其干部员工、信贷资金及采购基建等具体业务干预,更有利于其健康持续发展。

  (三)银行省级国有金融控股公司。即改制后的省级国有金融控股公司应当持有银行牌照,从事规定范围内的银行业务。

  这一模式有利于继续开展资金业务。由于辖内农村商业银行所处区域经济社会发展现状差异较大,各机构经营管理现状差异较大,有的存贷比高,有的存贷比低,按照“资金业务不出省”的规定,改制后的控股公司持有银行牌照,可以继续从事资金业务,调剂辖内农合机构资金余缺,防范单一机构流动性风险。

  有利于继续承担全省农合机构清算结算交割职能。改制后的控股公司只有持有银行牌照,才能继续从事辖内机构清算结算交割等银行业务,保证现有清算结算交割体系的完整性,减少单一机构清算结算交割环节,降低业务成本,提高业务效率。

  有利于继续加强对两级法人宏观和微观审慎管理。改制后的控股公司只有持有银行牌照,才能更好接受人民银行和银保监部门宏观和微观两个层面的审慎管理,并通过控股对辖内农村商业银行更加直接全面的监督管控,更好落实国家货币政策和监管规定,更好防范化解金融风险,维护区域性、系统性金融稳定。

  上述改革思路的实质是,构建起省级范围内的、以党建为统领、以资本为纽带、以行业管理为基础、以“大平台、小法人”统一服务体系为保障的新型农合机构经营管理体系。

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